El acceso a las tierras de los agricultores familiares, amenazado en Senegal

Senegal posee actualmente un sistema de gobernanza territorial compleja y mal reglamentado que, conjugado con una urbanización rápida y con un interés creciente de los inversores extranjeros, desemboca en la privatización de las tierras y como resultado la disminución de las tierras de cultivo a disposición de los agricultores familiares. Son particularmente los jóvenes agricultores los que tienen dificultades para ganar un acceso a tierras suficientes para poder autoemplearse. En esta nota, insistimos en búsquedas de terreno para comprender los motores y los impactos de las tendencias del acceso a la propiedad y de la utilización de la tierra en las zonas rurales de Senegal, y sugerimos que una reforma territorial sostenida por el gobierno ofrece una oportunidad de resolver los desequilibrios de poder que amenazan a los medios de existencia rurales.

Esta nota insiste en un proyecto de búsqueda de terreno sobre las tendencias en materia de acceso y en materia de asignación de las tierras en las zonas rurales de Senegal en el transcurso de los diez últimos años1. Versa sobre dos regiones: la región del delta al oeste del valle del río Senegal; y la región de Niayes, una lengua de tierra que se extiende al norte, a lo largo de la costa, desde la ciudad de Dakar hasta la extremidad sur del delta.

Varios factores afectan a la disponibilidad de las tierras, sobre todo para los agricultores familiares:

el auge del desarrollo urbano; las cuestiones ligadas a la gobernanza territorial y a las ventas de tierras; la subida de las inversiones en la agricultura comercial; y los problemas particulares que esto ocasiona cuando el inversor no es otro que el Estado. Cada uno de estos cuatro factores se trata a continuación.

1. La urbanización y la escasez de las tierras agrícolas

La población de Senegal aumenta con  una tasa del 2,7 por ciento al año2; este auge, conjugado con una tendencia general al éxodo de la población de las zonas rurales hacia las zonas urbanas y periurbanas, ha conducido a una escalada de la demanda de vivienda y a una expansión de las ciudades. Las casas se construyen sobre tierras de cultivo, y muchos de los antiguos agricultores y ganaderos se han convertido en jornaleros o se han puesto a buscar otra fuente de ingresos.

La estrategia del gobierno consiste en modernizar las zonas rurales y periurbanas transformándolas en grandes ciudades. Uno de los cambios más sorprendentes en la región meridional de Niayes en el transcurso de los diez últimos años ha sido la rápida urbanización de las zonas periféricas de Dakar. Allí, la organización periurbana arrancó lentamente en los años 1990 y 2000 mientras que los ciudadanos –incluidos los dignatarios religiosos y políticos de alto rango- compraban tierras para convertirlas en huertos donde entregarse a “la agricultura de fin de semana”; esta tendencia se ha acelerado mientras que algunos compradores construían una segunda vivienda sobre sus nuevos terrenos. Otros agricultores, que resisten a la tendencia, luchan mal que bien para preservar la producción agrícola.

2. Gobernanza territorial y ventas ilícitas de tierras

Las tierras de Senegal se rigen en gran parte según prácticas tradicionales, a pesar de las reformas territoriales -particularmente la Ley de 1964 sobre el dominio nacional (LDN)– tendente a introducir un sistema administrativo moderno. Las tierras clasificadas como “dominio  nacional”3 no pueden pertenecer a cualquiera; en vez de esto, son retenidas en fiducia por el Estado y regidas por los consejos municipales. Pero la LDN está mal aplicada; las reglas tradicionales continúan dominando y las comunidades continúan aplicando sus propias reglas y prácticas – con tierras que son transmitidas de generación en generación como cualquier otro bien.

La asignación del dominio nacional generalmente se desarrolla a través del intermediario de los consejos municipales, y tal asignación se asimila a un reconocimiento oficial de ventas de terreno. Oficialmente, las tierras no se venden, pero el procedimiento de asignación de las tierras no es un servicio gratuito, y cada consejo fija su propio baremo. Los consejos municipales formalizan a veces las ventas de terreno retrospectivamente, matriculando las tierras a nombre del nuevo “propietario” y suprimiendo el del antiguo. Tales transacciones son particularmente frecuentes en las zonas donde la competencia territorial está viva, pero pueden también producirse en las regiones donde sólo se practica la agricultura pluvial, lo que sugiere una expansión de esta tendencia más allá de las zonas más pobladas. Los terrenos en la región de Niayes están clasificados como dependientes del dominio nacional y, por consiguiente, deberían ser imprescriptibles e inalienables y por tanto debería ser imposible para un ciudadano individual adquirir un derecho de propiedad. No obstante, en la práctica, las tierras están sometidas a numerosas transacciones.

3. Aumento del número de grandes proyectos de agricultura comercial

Las políticas nacionales que animan las inversiones privadas en Senegal han atraído a muchos de los grandes inversores – tales como la Société de Cultures Légumières (SCL), les Grands Domaines du Sénégal, Soldive y la Société de conserves alimentaires au Sénégal (SOCAS)- en la región del delta, que oculta un inmenso potencial agrícola. Nuestro estudio ha examinado los impactos de la sociedad franco-senegalesa SCL4, que se ha implantado en la comunidad de Diama en 2006. La SCL exporta la mayoría de las verduras que produce5 hacia Europa (principalmente al Reino Unido) y goza de un cierto número de concesiones fiscales en Senegal, incluida una exención del impuesto sobre el valor añadido y de los derechos de aduana durante diez años. La SCL ha acumulado sustanciales propiedades rurales en la región del delta – más de 2.000 hectáreas, que todavía no ha puesto en valor y ha registrado demandas de terrenos en otras comunidades.

La SCL emplea a cerca de 1.500 jornaleros durante el período de vegetación; no obstante, no trabaja en colaboración con los productores locales donde ha comprado las tierras ni con los productores afectados de Diama. El modelo comercial de la sociedad supone que conserva un control exclusivo sobre la toma de decisiones que tiene relación con los terrenos que posee y sobre la totalidad de la red (a saber: producción, transformación y comercialización). La única relación de trabajo que los propietarios de tierras y los productores tienen con la sociedad es una relación de asalariados: les pagan 2.000 francos CFA (unos 3 euros) al día, trabajando por ejemplo como trabajadores agrícolas, empaquetadores, mecánicos o chóferes. Por otro lado, las operaciones de la SCL en el delta han originado una llegada masiva de trabajadores del campo venidos de otras regiones y dispuestos a aceptar cualquier salario; su presencia representa una amenaza para los obreros locales que dependen de la SCL para encontrar un empleo remunerado.

4. Desarrollo agrícola pilotado por el Estado

Nuestro estudio examina también dos proyectos de inversiones dirigidos por el Estado: el Programme de Promotion du Partenariat Rizicole dans le Delta, 3PRD, (Programa de Promoción de colaboración Ricícola en el Delta) y el Projet de Développement des Marchés Agricoles du Sénégal, PDMAS, (Proyecto de desarrollo de los mercados agrícolas de Senegal). En ambos proyectos, el Estado gestiona las tierras con el apoyo de socios capitalistas tales como el Banco Mundial o la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD)6. Los dos utilizan modelos de participación privados en los que los inversores privados están encargados de desarrollar ciertas infraestructuras y reciben un apoyo del Estado para movilizar fondos. Aunque ambos proyectos implican a pequeños agricultores en la cadena de valor, ninguno ha antepuesto una ayuda para permitir a estos productores ganar acceso a las tierras. Los agricultores familiares del pueblo de Ndiagambal han señalado que las asignaciones de las tierras en el marco del PDMAS habían sido muy lentas y acompañadas de condiciones de accesos extremadamente desfavorables (así, las tierras cuestan 700.000 FCFA por hectárea, lo que está  fuera del alcance de la inmensa mayoría de los habitantes locales). En el pueblo de Boundoum, las parcelas acondicionadas son demasiado costosas para los agricultores familiares, lo que favorece a los inversores privados de mayor  envergadura. Solo un 1 por ciento de los productores locales en Boundoum (menos de 30 personas) han conseguido acceso a tierras desarrolladas por el proyecto.

El PDMAS ha contribuido al cambio en la propiedad territorial en Ndiagambal en favor de los inversores extranjeros (principalmente de los agronegocios). El proyecto controla 5.085 hectáreas de tierras en el pueblo y alrededores, mientras que los aldeanos tienen acceso sólo a 212 hectáreas de campos. Si los principales beneficiarios de las tierras desarrolladas por los proyectos en Boundoum y Ndiagambal han sido los grandes inversores privados, algunos jóvenes y mujeres menos dotados en recursos han podido acceder a tierras gracias a una cuota del 10 por ciento de los terrenos acondicionados. No obstante, en general, los agricultores familiares han sido excluidos porque ambos proyectos se han dirigido a productores en parcelas de al menos 5 hectáreas. Conviene subrayar que esto representa un cambio a nivel político – en los años 1990, las iniciativas públicas de ordenación del territorio se dirigían a los agricultores familiares (los que tenían aproximadamente 1 – 2 hectáreas por familia o 0,4 por adulto).

Impactos sobre los agricultores locales

La tendencia hacia más propiedad territorial por los grandes inversores privados tiene repercusiones particulares sobre las comunidades agrícolas tradicionales de Senegal. Los inversores extranjeros crean oportunidades de empleo limitadas en las zonas rurales, pero ocupan también tierras que de otro modo podrían ser puestas a disposición de los agricultores locales. Por otro lado, consumen otros recursos, como el agua: en la región de Niayes, el estudio ha  mostrado que la inversión requerida para asegurar el acceso al agua está a menudo fuera del alcance de las explotaciones familiares y otros pequeños productores.

El futuro de los jóvenes agricultores

El estudio ha estimado que el 97,5 por ciento de los jóvenes de la región del delta y el 89,1 por ciento de los jóvenes de la región de Niayes no tienen ni tierras ni ganado. En las zonas rurales de Senegal, las tierras pertenecen a todos los miembros de la familia pero son gestionadas y redistribuidas por el cabeza de familia. Por consiguiente, los jóvenes y las mujeres son fuertemente dependientes de sus mayores para ganar acceso a las tierras; la mayoría de las veces, lo hacen por vía de herencia o en forma de alquiler, lo que limita su capacidad de producción y su aptitud para funcionar con total autonomía.

Los jóvenes son el segmento demográfico más grande de las zonas rurales de Senegal pero no tienen apenas poder sociopolítico porque sus mayores (sobre todo los hombres) controlan las tierras y los medios de producción. Los jóvenes de la región del delta consultados en el marco de la investigación se han quejado de su falta de representación en los sindicatos de productores, que hace que sus necesidades apenas son tomadas en consideración cuando se toman decisiones a propósito de la asignación de las parcelas acondicionadas o durante la provisión de un acceso al crédito y a la información.

En la época actual de rápido cambio social, las normas tradicionales ya no son reconocidas universalmente. Los jóvenes de las zonas rurales quieren más autonomía con respecto a los cabezas de familia y quieren más dinero para satisfacer sus propias necesidades y las de su propia unidad familiar. Ven el mundo de modo distinto que sus mayores; ya  no consumen del mismo modo, y algunos tienen más fibra empresarial. Muchos tienen estrategias de producción coronadas de éxito, que a menudo implican alquilar tierras de cultivo para valorizar su propia parcela. Los que no tienen los medios para alquilar tienden a trabajar en otro lugar en la cadena de valor agrícola, por ejemplo en la transformación del arroz irrigado (en la región del delta), el transporte de los productos agrícolas hacia los grandes mercados del país (en la región de Niayes) o la venta de productos agrícolas.

Los datos recogidos en la región del delta muestran que los jóvenes consideran la agricultura un segmento importante del mercado de trabajo rural que puede aportarles un ingreso estable, pero que necesitan tierras acondicionadas y créditos con un tipo de interés débil y un vencimiento a largo plazo.

Conclusión

El acceso al territorio y la propiedad de la tierra en las zonas rurales de Senegal han cambiado mucho en el transcurso de los diez últimos años debido a una urbanización aumentada, a una gobernanza poco responsable y a inversiones públicas y privadas en operaciones agrícolas y otras empresas comerciales. En lo sucesivo, los explotadores familiares, y particularmente los jóvenes, disponen cada vez menos de tierras, así como tierras menos productivas. Los esfuerzos constantes para reformar la ley territorial gracias a la Comisión nacional para la reforma del derecho territorial deben:

  • Intentar rectificar los desequilibrios de poder que son exacerbados por los cambios recientes, para sostener la productividad rural y una ordenación rural equitativa.
  • Considerar diferentes mecanismos y modelos de agricultura a gran escala que respalden un desarrollo rural más inclusivo y garanticen mejores medios de existencia y reglas de indemnización más justas.
  • Garantizar un acceso a las tierras y un control territorial para la agricultura familiar, porque ésta permite a la mayoría de los hogares rurales satisfacer sus necesidades.

Para lograrlo, el gobierno senegalés debería elaborar políticas que promuevan el potencial de los jóvenes para poner en valor las tierras agrícolas y aprovechar otras oportunidades de generación de ingresos.

Por Aminata Niang y Catriona Knapman

Aminata Niang es consultora e investigadora asociada en política territorial y agrícola en IPAR. Catriona Knapman es consultora en herramientas jurídicas para el IIED, especializada en los regímenes territoriales rurales y la cuestión del género en la gobernanza de las tierras.

Notas
1. Niang y al. (en prensa) Understanding changing land access and usa by the rural poor in Senegal. IIED, Londres.
2. Agencia nacional de estadística y demografía (ANSD) 2016 Situación Económica y Social de Senegal en 2013 (p. 36).
3. A los ojos de la ley, las tierras del dominio nacional pertenecen a la nación. El Estado detenta – pero no posee – las tierras del dominio nacional. La única manera de sustraer una tierra del dominio nacional es hacerla matricular a nombre del Estado; en términos de la ley, esto sólo puede hacerse si el terreno es destinado a operaciones de interés general.
4. Establecida desde el 2006 y administrada por un francés, la SCL ha sido constituida en sociedad anónima bajo el régimen jurídico senegalés.
5. Principalmente judías, pimientos, maíz, calabazas y pepinos.
6. CIRAD 2013 Capacidades y prácticas de gestión de las tierras y acuerdos territoriales con agronegocios en las comunidades rurales de la zona PDIDAS. Proyecto, septiembre de 2013.
7. Sarr, NFM 2011 Estudio del impacto de la periurbanizacion en zona húmeda: caso de la Comunidad rural de Sangalkam. Memoria de fin de formación. Departamento Ordenación del territorio, medio ambiente y gestión urbana, Escuela superior de economía aplicada.
8 Discurso de política general pronunciado ante la Asamblea nacional de Senegal por el Primer ministro Mohamed Boun Abdallah Dione el 11 de noviembre de 2014.

Informe de International Institute for Environment and Development, IIED: Au Sénégal, l’accès aux terres des exploitants familiaux menacé. Publicado en enero de 2017.

Traducido para Umoya por María Isabel Celada Quintana.

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