El acceso a las tierras de los agricultores familiares, amenazado en Senegal

Senegal posee actualmente un sistema de gobernanza territorial compleja y mal reglamentado que, conjugado con una urbanizaci贸n r谩pida y con un inter茅s creciente de los inversores extranjeros, desemboca en la privatizaci贸n de las tierras y como resultado la disminuci贸n de las tierras de cultivo a disposici贸n de los agricultores familiares. Son particularmente los j贸venes agricultores los que tienen dificultades para ganar un acceso a tierras suficientes para poder autoemplearse. En esta nota, insistimos en b煤squedas de terreno para comprender los motores y los impactos de las tendencias del acceso a la propiedad y de la utilizaci贸n de la tierra en las zonas rurales de Senegal, y sugerimos que una reforma territorial sostenida por el gobierno ofrece una oportunidad de resolver los desequilibrios de poder que amenazan a los medios de existencia rurales.

Esta nota insiste en un proyecto de b煤squeda de terreno sobre las tendencias en materia de acceso y en materia de asignaci贸n de las tierras en las zonas rurales de Senegal en el transcurso de los diez 煤ltimos a帽os1. Versa sobre dos regiones: la regi贸n del delta al oeste del valle del r铆o Senegal; y la regi贸n de Niayes, una lengua de tierra que se extiende al norte, a lo largo de la costa, desde la ciudad de Dakar hasta la extremidad sur del delta.

Varios factores afectan a la disponibilidad de las tierras, sobre todo para los agricultores familiares:

el auge del desarrollo urbano; las cuestiones ligadas a la gobernanza territorial y a las ventas de tierras; la subida de las inversiones en la agricultura comercial; y los problemas particulares que esto ocasiona cuando el inversor no es otro que el Estado. Cada uno de estos cuatro factores se trata a continuaci贸n.

1. La urbanizaci贸n y la escasez de las tierras agr铆colas

La poblaci贸n de Senegal aumenta con聽 una tasa del 2,7 por ciento al a帽o2; este auge, conjugado con una tendencia general al 茅xodo de la poblaci贸n de las zonas rurales hacia las zonas urbanas y periurbanas, ha conducido a una escalada de la demanda de vivienda y a una expansi贸n de las ciudades. Las casas se construyen sobre tierras de cultivo, y muchos de los antiguos agricultores y ganaderos se han convertido en jornaleros o se han puesto a buscar otra fuente de ingresos.

La estrategia del gobierno consiste en modernizar las zonas rurales y periurbanas transform谩ndolas en grandes ciudades. Uno de los cambios m谩s sorprendentes en la regi贸n meridional de Niayes en el transcurso de los diez 煤ltimos a帽os ha sido la r谩pida urbanizaci贸n de las zonas perif茅ricas de Dakar. All铆, la organizaci贸n periurbana arranc贸 lentamente en los a帽os 1990 y 2000 mientras que los ciudadanos 鈥搃ncluidos los dignatarios religiosos y pol铆ticos de alto rango- compraban tierras para convertirlas en huertos donde entregarse a “la agricultura de fin de semana”; esta tendencia se ha acelerado mientras que algunos compradores constru铆an una segunda vivienda sobre sus nuevos terrenos. Otros agricultores, que resisten a la tendencia, luchan mal que bien para preservar la producci贸n agr铆cola.

2. Gobernanza territorial y ventas il铆citas de tierras

Las tierras de Senegal se rigen en gran parte seg煤n pr谩cticas tradicionales, a pesar de las reformas territoriales -particularmente la Ley de 1964 sobre el dominio nacional (LDN)鈥 tendente a introducir un sistema administrativo moderno. Las tierras clasificadas como “dominio聽 nacional”3 no pueden pertenecer a cualquiera; en vez de esto, son retenidas en fiducia por el Estado y regidas por los consejos municipales. Pero la LDN est谩 mal aplicada; las reglas tradicionales contin煤an dominando y las comunidades contin煤an aplicando sus propias reglas y pr谩cticas – con tierras que son transmitidas de generaci贸n en generaci贸n como cualquier otro bien.

La asignaci贸n del dominio nacional generalmente se desarrolla a trav茅s del intermediario de los consejos municipales, y tal asignaci贸n se asimila a un reconocimiento oficial de ventas de terreno. Oficialmente, las tierras no se venden, pero el procedimiento de asignaci贸n de las tierras no es un servicio gratuito, y cada consejo fija su propio baremo. Los consejos municipales formalizan a veces las ventas de terreno retrospectivamente, matriculando las tierras a nombre del nuevo “propietario” y suprimiendo el del antiguo. Tales transacciones son particularmente frecuentes en las zonas donde la competencia territorial est谩 viva, pero pueden tambi茅n producirse en las regiones donde s贸lo se practica la agricultura pluvial, lo que sugiere una expansi贸n de esta tendencia m谩s all谩 de las zonas m谩s pobladas. Los terrenos en la regi贸n de Niayes est谩n clasificados como dependientes del dominio nacional y, por consiguiente, deber铆an ser imprescriptibles e inalienables y por tanto deber铆a ser imposible para un ciudadano individual adquirir un derecho de propiedad. No obstante, en la pr谩ctica, las tierras est谩n sometidas a numerosas transacciones.

3. Aumento del n煤mero de grandes proyectos de agricultura comercial

Las pol铆ticas nacionales que animan las inversiones privadas en Senegal han atra铆do a muchos de los grandes inversores – tales como la Soci茅t茅 de Cultures L茅gumi猫res (SCL), les Grands Domaines du S茅n茅gal, Soldive y la Soci茅t茅 de conserves alimentaires au S茅n茅gal (SOCAS)- en la regi贸n del delta, que oculta un inmenso potencial agr铆cola. Nuestro estudio ha examinado los impactos de la sociedad franco-senegalesa SCL4, que se ha implantado en la comunidad de Diama en 2006. La SCL exporta la mayor铆a de las verduras que produce5 hacia Europa (principalmente al Reino Unido) y goza de un cierto n煤mero de concesiones fiscales en Senegal, incluida una exenci贸n del impuesto sobre el valor a帽adido y de los derechos de aduana durante diez a帽os. La SCL ha acumulado sustanciales propiedades rurales en la regi贸n del delta – m谩s de 2.000 hect谩reas, que todav铆a no ha puesto en valor y ha registrado demandas de terrenos en otras comunidades.

La SCL emplea a cerca de 1.500 jornaleros durante el per铆odo de vegetaci贸n; no obstante, no trabaja en colaboraci贸n con los productores locales donde ha comprado las tierras ni con los productores afectados de Diama. El modelo comercial de la sociedad supone que conserva un control exclusivo sobre la toma de decisiones que tiene relaci贸n con los terrenos que posee y sobre la totalidad de la red (a saber: producci贸n, transformaci贸n y comercializaci贸n). La 煤nica relaci贸n de trabajo que los propietarios de tierras y los productores tienen con la sociedad es una relaci贸n de asalariados: les pagan 2.000 francos CFA (unos 3 euros) al d铆a, trabajando por ejemplo como trabajadores agr铆colas, empaquetadores, mec谩nicos o ch贸feres. Por otro lado, las operaciones de la SCL en el delta han originado una llegada masiva de trabajadores del campo venidos de otras regiones y dispuestos a aceptar cualquier salario; su presencia representa una amenaza para los obreros locales que dependen de la SCL para encontrar un empleo remunerado.

4. Desarrollo agr铆cola pilotado por el Estado

Nuestro estudio examina tambi茅n dos proyectos de inversiones dirigidos por el Estado: el Programme de Promotion du Partenariat Rizicole dans le Delta, 3PRD, (Programa de Promoci贸n de colaboraci贸n Ric铆cola en el Delta) y el Projet de D茅veloppement des March茅s Agricoles du S茅n茅gal, PDMAS, (Proyecto de desarrollo de los mercados agr铆colas de Senegal). En ambos proyectos, el Estado gestiona las tierras con el apoyo de socios capitalistas tales como el Banco Mundial o la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD)6. Los dos utilizan modelos de participaci贸n privados en los que los inversores privados est谩n encargados de desarrollar ciertas infraestructuras y reciben un apoyo del Estado para movilizar fondos. Aunque ambos proyectos implican a peque帽os agricultores en la cadena de valor, ninguno ha antepuesto una ayuda para permitir a estos productores ganar acceso a las tierras. Los agricultores familiares del pueblo de Ndiagambal han se帽alado que las asignaciones de las tierras en el marco del PDMAS hab铆an sido muy lentas y acompa帽adas de condiciones de accesos extremadamente desfavorables (as铆, las tierras cuestan 700.000 FCFA por hect谩rea, lo que est谩聽 fuera del alcance de la inmensa mayor铆a de los habitantes locales). En el pueblo de Boundoum, las parcelas acondicionadas son demasiado costosas para los agricultores familiares, lo que favorece a los inversores privados de mayor聽 envergadura. Solo un 1 por ciento de los productores locales en Boundoum (menos de 30 personas) han conseguido acceso a tierras desarrolladas por el proyecto.

El PDMAS ha contribuido al cambio en la propiedad territorial en Ndiagambal en favor de los inversores extranjeros (principalmente de los agronegocios). El proyecto controla 5.085 hect谩reas de tierras en el pueblo y alrededores, mientras que los aldeanos tienen acceso s贸lo a 212 hect谩reas de campos. Si los principales beneficiarios de las tierras desarrolladas por los proyectos en Boundoum y Ndiagambal han sido los grandes inversores privados, algunos j贸venes y mujeres menos dotados en recursos han podido acceder a tierras gracias a una cuota del 10 por ciento de los terrenos acondicionados. No obstante, en general, los agricultores familiares han sido excluidos porque ambos proyectos se han dirigido a productores en parcelas de al menos 5 hect谩reas. Conviene subrayar que esto representa un cambio a nivel pol铆tico – en los a帽os 1990, las iniciativas p煤blicas de ordenaci贸n del territorio se dirig铆an a los agricultores familiares (los que ten铆an aproximadamente 1 – 2 hect谩reas por familia o 0,4 por adulto).

Impactos sobre los agricultores locales

La tendencia hacia m谩s propiedad territorial por los grandes inversores privados tiene repercusiones particulares sobre las comunidades agr铆colas tradicionales de Senegal. Los inversores extranjeros crean oportunidades de empleo limitadas en las zonas rurales, pero ocupan tambi茅n tierras que de otro modo podr铆an ser puestas a disposici贸n de los agricultores locales. Por otro lado, consumen otros recursos, como el agua: en la regi贸n de Niayes, el estudio ha聽 mostrado que la inversi贸n requerida para asegurar el acceso al agua est谩 a menudo fuera del alcance de las explotaciones familiares y otros peque帽os productores.

El futuro de los j贸venes agricultores

El estudio ha estimado que el 97,5 por ciento de los j贸venes de la regi贸n del delta y el 89,1 por ciento de los j贸venes de la regi贸n de Niayes no tienen ni tierras ni ganado. En las zonas rurales de Senegal, las tierras pertenecen a todos los miembros de la familia pero son gestionadas y redistribuidas por el cabeza de familia. Por consiguiente, los j贸venes y las mujeres son fuertemente dependientes de sus mayores para ganar acceso a las tierras; la mayor铆a de las veces, lo hacen por v铆a de herencia o en forma de alquiler, lo que limita su capacidad de producci贸n y su aptitud para funcionar con total autonom铆a.

Los j贸venes son el segmento demogr谩fico m谩s grande de las zonas rurales de Senegal pero no tienen apenas poder sociopol铆tico porque sus mayores (sobre todo los hombres) controlan las tierras y los medios de producci贸n. Los j贸venes de la regi贸n del delta consultados en el marco de la investigaci贸n se han quejado de su falta de representaci贸n en los sindicatos de productores, que hace que sus necesidades apenas son tomadas en consideraci贸n cuando se toman decisiones a prop贸sito de la asignaci贸n de las parcelas acondicionadas o durante la provisi贸n de un acceso al cr茅dito y a la informaci贸n.

En la 茅poca actual de r谩pido cambio social, las normas tradicionales ya no son reconocidas universalmente. Los j贸venes de las zonas rurales quieren m谩s autonom铆a con respecto a los cabezas de familia y quieren m谩s dinero para satisfacer sus propias necesidades y las de su propia unidad familiar. Ven el mundo de modo distinto que sus mayores; ya聽 no consumen del mismo modo, y algunos tienen m谩s fibra empresarial. Muchos tienen estrategias de producci贸n coronadas de 茅xito, que a menudo implican alquilar tierras de cultivo para valorizar su propia parcela. Los que no tienen los medios para alquilar tienden a trabajar en otro lugar en la cadena de valor agr铆cola, por ejemplo en la transformaci贸n del arroz irrigado (en la regi贸n del delta), el transporte de los productos agr铆colas hacia los grandes mercados del pa铆s (en la regi贸n de Niayes) o la venta de productos agr铆colas.

Los datos recogidos en la regi贸n del delta muestran que los j贸venes consideran la agricultura un segmento importante del mercado de trabajo rural que puede aportarles un ingreso estable, pero que necesitan tierras acondicionadas y cr茅ditos con un tipo de inter茅s d茅bil y un vencimiento a largo plazo.

Conclusi贸n

El acceso al territorio y la propiedad de la tierra en las zonas rurales de Senegal han cambiado mucho en el transcurso de los diez 煤ltimos a帽os debido a una urbanizaci贸n aumentada, a una gobernanza poco responsable y a inversiones p煤blicas y privadas en operaciones agr铆colas y otras empresas comerciales. En lo sucesivo, los explotadores familiares, y particularmente los j贸venes, disponen cada vez menos de tierras, as铆 como tierras menos productivas. Los esfuerzos constantes para reformar la ley territorial gracias a la Comisi贸n nacional para la reforma del derecho territorial deben:

  • Intentar rectificar los desequilibrios de poder que son exacerbados por los cambios recientes, para sostener la productividad rural y una ordenaci贸n rural equitativa.
  • Considerar diferentes mecanismos y modelos de agricultura a gran escala que respalden un desarrollo rural m谩s inclusivo y garanticen mejores medios de existencia y reglas de indemnizaci贸n m谩s justas.
  • Garantizar un acceso a las tierras y un control territorial para la agricultura familiar, porque 茅sta permite a la mayor铆a de los hogares rurales satisfacer sus necesidades.

Para lograrlo, el gobierno senegal茅s deber铆a elaborar pol铆ticas que promuevan el potencial de los j贸venes para poner en valor las tierras agr铆colas y aprovechar otras oportunidades de generaci贸n de ingresos.

Por Aminata Niang y Catriona Knapman

Aminata Niang es consultora e investigadora asociada en pol铆tica territorial y agr铆cola en IPAR. Catriona Knapman es consultora en herramientas jur铆dicas para el IIED, especializada en los reg铆menes territoriales rurales y la cuesti贸n del g茅nero en la gobernanza de las tierras.

Notas
1. Niang y al. (en prensa) Understanding changing land access and usa by the rural poor in Senegal. IIED, Londres.
2. Agencia nacional de estad铆stica y demograf铆a (ANSD) 2016 Situaci贸n Econ贸mica y Social de Senegal en 2013 (p. 36).
3. A los ojos de la ley, las tierras del dominio nacional pertenecen a la naci贸n. El Estado detenta – pero no posee – las tierras del dominio nacional. La 煤nica manera de sustraer una tierra del dominio nacional es hacerla matricular a nombre del Estado; en t茅rminos de la ley, esto s贸lo puede hacerse si el terreno es destinado a operaciones de inter茅s general.
4. Establecida desde el 2006 y administrada por un franc茅s, la SCL ha sido constituida en sociedad an贸nima bajo el r茅gimen jur铆dico senegal茅s.
5. Principalmente jud铆as, pimientos, ma铆z, calabazas y pepinos.
6. CIRAD 2013 Capacidades y pr谩cticas de gesti贸n de las tierras y acuerdos territoriales con agronegocios en las comunidades rurales de la zona PDIDAS. Proyecto, septiembre de 2013.
7. Sarr, NFM 2011 Estudio del impacto de la periurbanizacion en zona h煤meda: caso de la Comunidad rural de Sangalkam. Memoria de fin de formaci贸n. Departamento Ordenaci贸n del territorio, medio ambiente y gesti贸n urbana, Escuela superior de econom铆a aplicada.
8 Discurso de pol铆tica general pronunciado ante la Asamblea nacional de Senegal por el Primer ministro Mohamed Boun Abdallah Dione el 11 de noviembre de 2014.

Informe de International Institute for Environment and Development, IIED: Au S茅n茅gal, l鈥檃cc猫s aux terres des exploitants familiaux menac茅. Publicado en enero de 2017.

Traducido para Umoya por Mar铆a Isabel Celada Quintana.

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